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市规范性文件备案审查工作研讨会发言材料之一

市规范性文件备案审查工作研讨会发言材料之一 


             浅谈如何做好规范性文件备案审查工作
              xx市人民政府法制办公室 常博
  开展规范性文件备案审查工作,是各级人民政府接受本级人大常委会监督、行政机关内部实施层级监督的重要形式,也是保障和提高各级政府制度建设质量的一项重要措施。加强规范性文件备案审查工作,对于维护社会主义法制统一、建设社会主义和谐社会具有重要意义。在实际工作中,规范性文件备案审查工作需要研究讨论的问题很多,笔者愿借此次研讨会,仅就如何做好规范性文件备案审查工作,结合县级政府工作实际,略陈管见。
  一、如何在备案工作实践中甄别规范性文件
  要做好规范性文件备案审查工作,其最基本的前提是要能够甄别规范性文件。只有准确甄别规范性文件,才能做到有件必备,正确实施规范性文件的备案审查。但由于目前我国法律、法规对于规范性文件的涵义尚无全面、统一的规定,我们只能结合法律、法规和规章的有关规定,综合性的确定规范性文件的涵义。《辽宁省规章规范性文件备案办法》、即将出台的《锦州市行政规范性文件备案审查办法》都对此涵义做出了具体阐述。《锦州市行政规范性文件备案审查办法》第二条是这样定义的:“本办法所称行政规范性文件,是指行政机关为贯彻实施法律、法规、规章、政策,依照法定权限和程序制定发布的涉及或者影响公民、法人和其他组织权利、义务,在一定时期内反复运用,具有普遍约束力的决定、规定、办法、细则、通知、通告等实施对社会管理的文件总称。”并列举了哪类属于规范性文件,哪类不属于规范性文件。
  笔者认为,甄别规范性文件,主要应把握规范性文件四种特性:一是主体法定性。是指规范性文件只能是具有法定职权的行政机关,依据法律、法规的授权,依照法定的程序制定。二是内容规范性。它是调整公民、法人和其他组织的行为准则,对人们的行为具有规范的作用。三是普遍适用性。是指规范性文件作出的规定,是对不特定的多数人适用,而且在同样条件下,可以反复、持续适用的。四是行政约束性。是指规范性文件由行政机关制定并由行政机关执行,具有一定的约束力
  二、如何正确理解规范性文件的报备渠道
  理清、明确规范性文件的报备渠道,有利于及时、准确地报送规范性文件备案,接受监督。
  现行的规范性文件备案审查制度,都对规范性文件的报备渠道做了明确的规定。《辽宁省实施<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>办法》第五十二条第四款规定:“人民政府发布的决定、命令,报本级人民代表大会常务委员会备案”;《辽宁省规章规范性文件备案办法》第三条第二款规定:“规范性文件由各级人民政府及其所属部门分别报上级人民政府和本级人民政府备案”;《锦州市行政规范性文件备案审查办法》第六条规定:“县(市)区政府、市直各部门制定发布的规范性文件应当自发布之日起15日内报送市政府备案,县(市)区政府制定发布的规范性文件应当同时报送本级人大常委会备案”。
  从以上规定可以看出,报送规范性文件备案,主要有两大渠道:
  一是根据国家权力机关的监督制度,各级人民政府制定的规范性文件向本级人大常委会报送备案;
  二是根据政府内部层级监督制度,各级人民政府向上级人民政府报送备案。从县级政府的角度,这里又分为两个报备渠道:一是县政府制定的规范性文件向市政府报送备案,乡镇政府制定的规范性文件向县政府报送备案。二是县政府所属部门制定的规范性文件向县政府报送备案。
  此外,笔者认为有两类特殊主体制定的规范性文件如何报送备案,需要引起?刈ⅰ?
  一是垂直领导部门规范性文件的报送备案。对垂直领导部门制定的规范性文件如何报送备案,《辽宁省规章规范性文件备案办法》没有明确规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十七条的规定:“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作,并且监督它们遵守和执行法律和政策。”《辽宁省行政执法条例》第三十条规定:“省垂直领导的行政执法部门开展行政执法工作,依法接受所在地人民政府的监督。”由此,笔者认为,实行垂直领导的部门在按要求向上一级主管部门报送备案的同时,也应向所在地人民政府报送备案。
  二是法律、法规授权组织规范性文件的报送备案。  我国行政法上的法律、法规授权的组织,是指根据法律、法规的规定,可以以自己的名义从事行政管理活动并承担相应法律责任的组织。从广义上讲,也属于行政机关的范畴,被称为“授权性行政机关”。它可以在法律、法规授权范围内行使相当于一个政府部门的行政管理职权,基于某种管理公共事务的需要,有权制定规范性文件。但现有的法律、法规却没有该组织制定的规范性文件如何报送备案的规定。笔者认为,可以参照现行政府及其所属部门报送备案的有关规定,进行报备:一是本级政府所属的依法授权的组织,它所制定的规范性文件,应当向本级政府报送备案;二是政府部门所属的依法授权的组织,它所制定的规范性文件,应当向该授权的部门报送备案。
  三、如何正确认识并解决规范性文件备案工作中存在的问题
  虽然规范性文件备案工作取得了一些成绩,但同时也存在一些问题。这些问题主要表现在:一是认识不到位,重视程度不够。少数部门对这项工作认识不高,重视不够,认为基层工作任务繁重,备案工作会影响其他工作,对此有抵触情绪。二是有件不备、漏报、迟报的现象还时有发生。主要是因为对规范性文件的内容特征、报备的程序、报备的时限等理解不够、把握不准、认识不清造成的。三是制度建设滞后。由于目前还没有建立本级政府的相关制度,致使乡镇一级政府的规范性文件备案工作还没有开展,影响了总体工作质量。
为更好的解决备案工作中存在的主要问题,当前应着力做好以下几方面的工作:一是提高认识,强化责任。做好对规范性文件备案审查有关制度的学习、宣传工作,提高对此项工作的认识,增强责任感。二是提高素质,履行职责。努力提高自身的素质与业务能力,理清报备渠道,执行报备程序,做到有件必备,杜绝漏报、迟报的现象发生。三是建章立制,完善程序。建立健全符合实际的规范性文件制定以及备案程序,从制度建设入手,提高规范化水平。四是针对薄弱,重抓基层。加强对乡镇政府规范性文件的监督管理,重点是将乡镇一级政府的规范性文件纳入向县本级政府报送备案的范畴。
四、如何在规范性文件的制定过程中正确把握前置审查
规范性文件的前置审查与备案审查两者互为补充,相辅相成,形成全方位的规范性文件审查机制,能够更有效的保证规范性文件的质量。以本级政府为例,在制定政府规范性文件过程中,我们充分运用前置审查方式,严格履行审查程序,把住规范性文件的“出口关”。
一是履行前置审查程序。对以本级政府名义出台的规范性文件,我们坚持“一件三审”制度,即政府法制机构的合法性审查作为“一审”;相关部门、管理相对人、人大代表、政协委员、专家学者等参加的座谈论、论证会,我们作为“二审”;最后由政府常务会议审议决定作为“三审”。如:2009年6月出台的《xx市城市集中供暖管理办法》,由于该文件涉及企业和群众的切身利益,我们没有草率决定,而是在充分调研的基础上召开征求意见会,邀请人大代表、政协委员、供热企业、居民代表等共30余人参加,认真听取并积极采纳了代表们的合理化意见。文件于20xx年6月20日经xx市政府第9次常务会通过后,发布实施。
  二是把握前置审查要点。对规范性文件前置审查,主要从合法性、合理性、可行性三方面加以把握。首先是合法性。主要包括制定主体合法、职责权限合法、制定依据合法等。其次是合理性。包括规定的内容是否符合法律、法规、政策的界限要求,设定的权利义务是否符合现实需要等。第三是可行性。包括文件是否具备可实施的条件,文件的内容是否符合本地区的实际,是否具有可操作性等。对内容违法、内容不合理、缺乏可操作性、条件不成熟的文件坚决不予出台。如:20xx年5月,由xx市建设局起草,拟由xx市政府名义出台的《xx市小区物业管理办法》。审查中我们发现,虽然文件的内容合法,但还缺乏一定的合理性与可行性。于是,我们召开了一次由人大代表、政协委员、起草部门、小区业主代表、物业管理企业等人员参加的征求意见会。多数与会人员认为,《办法》规定的一些项目脱离实际,超出群众的承受能力,加之市级政府尚未出台新的管理办法,因此,认为目前出台的条件尚不成熟。我们采纳了大家的意见,暂停出台该《办法》,建议城建局待条件成熟后再起草制定。
  以上是笔者就如何做好规范性文件备案审查工作,探讨性略谈几点认识和体会。一家之言,难免疏漏,敬请大家批评指正。



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