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浅谈县级检察机关内设机构的设置

浅谈县级检察机关内设机构的设置
  
  浅谈县级检察机关内设机构的设置
  白云
  五届人大二次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》规定,地方各级检察机关的机构设置,可以与最高人民检察院设置相应的业务机构。按照此规定,我国县级检察机关自1979年以来内设机构的设置,除了不设行政装备、研究、监察等部门以外,其它主要业务科(处)室与市级、省级甚至包括最高人民检察院,几乎都层层对应,上下一致。尽管其间对机构设置进行过一些调整,如县级检察机关不设技术科,增设政治协理员或政工科等,但主要业务科室仍然是对口管理。实践中,这种机构设置的模式虽然具有上下级便于业务管理,科与科之间案件管辖划分明确等优点,但是,由于县级检察院属于基层检察院,存在有人员编制少,管辖权限小,年受理案件数量相差幅度较大等许多自身的特点,其主要业务科室的机构设置和上级检察机关对口设置,就存在有很多不适应。
  一、科室设置多和人员编制少的不适应。检察机关的人员指数是按照地区人口比例数确定的,由于县级检察机关所在地区的人口相对较少,所以,县级检察机关人员编制一般都并不多,加之,近几年来,检察机关跟随地方党政机构的人事改革,检察人员又几次受到大幅度的裁减,年龄稍大一点的检察人员都被减了下来,使本来就并不算多的检察人员剩余的更少。而进人渠道,由于《检察官法》实施以来,标准提高,程序繁多,首先必须是法律本科,其次必须通过全国统一组织的司法考试,再次必须通过省级检察院组织的统一考试,还要通过市级检察院组织的面试,而所有的这些参试人员至今为至,还都限制为行政事业单位且享受财政负担工资的人员。如此重重的难关不说,检察机关招考的时间又一推再推,所以造成了几乎所有的县级检察机关都存在有人员编制少且又严重缺编,而又及时得不到补充的情形。这种情况下,要求县级检察机关对口设置和上级机关业务处室同样多的科室,对县级检察机关来说确是一件很难办的事。目前分、市级检察院设置的处室有政治部、办公室、研究室、侦查监督、公诉、反贪局、渎职侵权、控告申诉、民行检察、监所检察、法警、技术、行政装备等13个处室,除去研究、行政装备、技术3个处室,要求县级检察院和分、市院对口设置的还有10个科室,虽然规定人员较少的县级检察院可以免设政工科,但必须设立政治协理员,实际上和只配备一人的政工科并没有多大的区别。在这种人员少、又必设科室多的情况下,县级检察院为了落实上级检察机关的规定,只能近乎平均地分配科室人员,一年内只办一两个案件的科室也要配备两个以上人员,否则办案就不符合法律规定,而一年内要办理上百起案件的科室也只能配备三、四个干警,县级检察机关的办公室与上级对口的有办公室、研究室、行政装备等多个处室,但大多数县级检察院办公室配备人员也只有两个人,笔者了解到,能如上述人数安排科室人员的都为人员编制较多的县级检察院,事实上只配备一人的科室在县级检察院并不是少数,显然在这种设置下,客观上势必造成某些案件多,工作量大的科室人员紧张,效率低下,而另一些一年中只办几起案件的科室,干警的作用得不到充分的发挥,人力、资源方面都存在有很大的浪费。
  二、有些科室的设立与县级检察院现有的管辖权限不适应。县级检察院的机构设置目前一般设有政工(政治协理员)科、办公室、侦查监督科、公诉科、反贪局、渎职侵权科、控告申诉科、民行科、监所科、法警大队等9至10个检察科室,笔者认为,根据县级检察机关的检察职能,有些机构并不适应县级检察机关单独设立。如县级检察院的民行部门只承担对人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定的审查和初查,发现确有错误或者违反法定程序,可能影响案件正确判决、裁定的,可依法提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。这种规定,其本意可能是为了防止县级检察院滥用抗诉权利,而只授予县级检察院有提请上级检察院抗诉的权利,而没有直接抗诉的权利,但也正因为有如此规定,本来已由县级民行检察部门查明弄清的案件,提请到上级检察院后,上级民行检察部门为了保险起见,还需要对案件进行重复的审查和调查,结果导致大量的案件积存在上级检察院而久久不能够抗诉,案件申诉人出于心情焦虑又到上级检察院催办案件,久之,使案件申诉人逐渐对县级检察院失去信心,出现了县级检察机关的民行部门无案可以受理的尴尬局面。
  三、修订、修改《刑法》和《刑诉法》后,特别是检察机关的侦查管辖权发生改变后,有些检察科室的职能已由全力办案转变为着力寻找案件线索,也无必要再单独设立。如渎职侵权检察科,虽然说刑法在修订时将渎职罪单列一章表明对惩治渎职罪的重视,但在免去重大责任事故的侦查管辖权后,近几年的办案数字表明,县级检察院年办理渎职侵权案件最多也就是一至两件,且真正被起诉、被判刑的更是微乎其微,渎职侵权部门办案人员的大部分时间几

乎都放在了寻找案件线索方面。而一但受理了案件,由于多数案件并不只是单一性质的犯罪而表现为多种犯罪相互交叉,如渎职犯罪往往伴有受贿、挪用等行为,结果又形成了由渎职侵权检察科和反贪局两个业务部门进行侦查的情况。这不仅在侦查的指挥上容易造成不协调,且容易遗罪漏罪,造成打击不力。
  三、关于县级检察院机构设置的建议:笔者认为:鉴于县级检察机关人员编制少,管辖权限小,业务科室之间受理案件数量又相差较大的情况,为了充分利用县级检察院的人力、物力,使每一个人、每一个科室都能够真正发挥其职能作用,县级检察院一般设置五至六个科室为好,其机构设置可作如下改革:(一)将民事行政检察科与控告申诉检察科合并设为控告申诉检察科。其民行检察职能由控告申诉检察科履行。根据人民检察院职能部门的主要职责,民事行政检察科是受理和承办对人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定,发现确有错误或者违反法定程序,可能影响案件正确判决、裁定的,依法提出抗诉等工作。控告申诉检察科是承办受理、接待报案、控告和举报,接受犯罪人的自首;受理不服人民检察院不批准逮捕、不起诉、撤销案件及其他处理决定的申诉;受理不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉;受理人民检察院负有赔偿义务的刑事赔偿案件等工作。虽然两个科室受理的案件有民事、刑事之分,但其在受理后审查、初查、案件分流等程序上却有很大的一致性,所以将民事行政科与控告申诉科合并为一个科后,不仅可以符合一个窗口对外的要求,而且可以提高办案效率。(二)将渎职侵权检察科与反贪污贿赂局合并设为职务犯罪检察科。反贪污贿赂局作为检察院的最大的科室,按照规定应配备检察院编制的18以上人员,但长期以来,因检察院设置机构过多,在职干警几乎平均分配在各个科室,所以反贪污贿赂局的配置人员一直都很难达到这个标准,而渎职侵权检察科由于检察机关不再管辖重大责任事故案件后,年均受理案件很少,办案人员一年处于闲置状态较多,将渎职侵权检察科与反贪污贿赂局合并设为职务犯罪检察科,在一个统一科室领导的指挥下,既可以在人员上弥补反贪污贿赂局人员的不足,又可在查办贪污贿赂案件的同时寻求渎职侵权犯罪的事实,达到扩大查找渎职侵权案件线索范围的目的,起到一个互补作用。(三)将侦查监督科与公诉科合并设为检察监督科。1978年检察院重新建立时,现今侦查监督科与公诉科的职能均为刑事检察科办理,此后为了加强内部制约,将刑事检察科分设为审查侦查监督检察科与审判监督检察科(今侦查监督科与公诉科),但当时主要是因为检察机关还属于一种承办人阅卷、科室研究、领导签字人人负责又人人不负责的办案模式,是行政干预办案的形式,但从我国检察系统实行主诉检察官后,办案的决定权在于主诉检察官而不在于科室领导和分管领导,行政干预办案的现象已成为历史,将刑事案件分为侦查监督科与公诉科两个科室审查已成为一种旧的产物,在侦查监督科与公诉科合并设为检察监督科后,将刑事案件的审查批捕和审查起诉分别由两个以上主诉检察官去办理,不仅完全可以起到互相监督、互相制约作用,还可以起到弥补人员不足的作用。(四)将法警人员归口于办公室统一管理。目前县级检察院专门设立法警大队,但法警部门的职责并没有一个统一的规定,从刑诉法和人民检察院实施刑事诉讼法规则中查找,除了人民检察院在执行拘传这一强制措施外,其它强制措施均为人民检察院决定后由公安局执行,而县级检察院在实践办案中运用拘传的方式进行侦查事实上很少,有的甚至几年内没有出现过一件,所以各个县级检察机关中的法警履行职责的情况也很不统一。从笔者了解到的情况看,多数县级检察机关的法警大队都是将法警人员化整为零,分插到其它业务科室办理所在科室的案件,法警队实际上有名无实,失去了设立法警队的意义。将法警人员归口于办公室管理,可以充分发挥办公室信息灵敏和人员机动管理的性能,统筹全院工作安排,及时服务于最需要法警人员的科室,既发挥了法警人员的职责,又缩减了基层检察院的内设机构,减少了人力和财力上的浪费。(五)取消政工科机构,由常务检察长兼任政治协理员。从2002年检察机关内设机构改革后,政工科(政治协理员)定为县级检察机关的必设机构,但县级检察机关不同于省市级检察院,不存在对下级检察机关的管理职责,政工工作,主要也就是省市院对其考核的基层建设情况、队伍建设情况、业务建设情况、班子建设情况等工作,事实上这些工作都为一把手工程,政工科长(政治协理员)在院领导班子中,排名靠后,充其量也只是有一个党组会上的发言权(有的县级检察机关,政工科长(政治协理员)连领导班子都没有进),发言的份量也不是很重,将如此重要的职责由政工科(政治协理员)承担,实际上造成了政工科(政治协理员)责权不符,反为其它班子成员开脱了责任。因此,笔者认为政治协理员由常务检察长兼任较为恰当,常务检察长协助检察长开展机关政治思想工作,较之设立一个型式上的政工科必然会加大政治思想工作的力度,使政治思想工作得到有力的开展。属于政工日常事务性工作可确定一名办公室人员专任。




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