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贯彻《信访条例》构建和谐社会

最近,国务院颁布了新修订的《信访条例》,该条例将于2005年5月1日起施行。在传统的信访制度面临尴尬境地、社会舆论尤其是有专家对信访制度的存废提出异议的背景下,国务院及时颁布了新修订的《信访条例》,这无疑传递了革新信访制度,重新焕发信访制度的生机活力的信号,同时也从立法上进一步肯定了信访制度在构建和谐社会中的积极作用。这次国务院对《信访条例》进行修订,主要突出了以下几点:一是增加了畅通信访渠道的内容,以更好地加强党和政府与人民群众的联系、及时了解社情民意并化解社会矛盾。二是增加了创新信访工作机制的内容,以提高处理信访事项的效率和效果。三是完善了切实维护信访秩序的内容,以更好地保护广大信访群众的合法权益,维护社会稳定。四是增加了强化信访工作责任的内容,以促进群众反映的合法、合理问题及时得以解决。
总体上讲,与1995年条例相比,新的《信访条例》赋予了信访部门交办权、督办权,使信访部门从单纯的收发室走出,便于信访案件的监督和相关部门的及时办理;由过去的两级信访变为三级信访,加大了对相关部门的督办力度。
新修订的《信访条例》贯彻了党的十六大、十六届四中全会精神,体现了坚持以人为本、构建和谐社会的要求。它的颁布实施,对于密切党和政府同人民群众的联系、保护人民群众的合法权益,促进各级行政机关依法行政,推进信访工作的制度化、规范化和程序化,规范信访秩序,维护社会和谐稳定,将发挥重要的作用。笔者认为,《信访条例》的颁布将为信访制度的发展创造有利的法律条件,信访工作有望进一步加强,信访制度有望在建构和谐社会中发挥积极作用。
从法律意义上讲,作为公民申怨诉苦诉求公权力救济的民间路径和维权途径,信访其实是申诉、控告、检举等法律术语的俗称,信访权也就是受宪法保障的申诉、控告、检举及批评建议权的总称。通过信访向有关国家机关及领导反映问题,是宪法和法律赋予公民的权利。遗憾的是,信访这种宪法赋予的公民权利却长期没有真正纳入法治轨道,而是成为一种官方与民间沟通和博弈的边缘化的准制度性安排,因此信访制度难免处于尴尬的运作状态。新修订的《信访条例》有望结束信访制度的这种尴尬。
俗话讲:名正言顺,名不正则言不顺。正是由于信访存在的颇为明显的制度性缺憾,某些政府官员往往有意地对信访制度进行冠冕堂皇的“误读”。在某些基层官员眼中,“上访”就等于“闹事”,视上访者为“刁民”,错误地将反映问题的上访者视为“不稳定因素”,认为上访从显性层面上讲影响地方政府的形象和当地的社会稳定,从隐性层面上讲影响自己个人的政绩和仕途,个别贪官污吏还持有害怕因上访而使自己的腐败问题暴露的阴暗心理,对上访者千方百计地采取阻挠、压制的方法,非法限制甚至剥夺公民的上访权。更有甚者,打着所谓“依法治访”的旗号,以所谓规范信访秩序的名义,动辄将公众正当的上访视为非法借机压制打击,个别地方甚至将经常上访的群众作为“严打”整治的对象。上访乃是宪法赋予公民向政府有关部门反映问题、提出批评建议的基本政治权利,阻挠、压制、剥夺公民的上访权是赤裸裸的违宪。善待信访群众应当是各级政府尤其是基层政府官员的法定义务。实际上,惟有切实畅通信访的渠道,及时妥善地解决信访中反映的问题,才能提升社会秩序的“稳定系数”,才是善待公民信访权的明智之举。对信访百般压制、对信访问题视而不见、充而不闻,无疑会直接影响公众对政府的信任度,甚至可能颠覆政府为纳税人服务的公信力。
传统信访制度的出路在于制度创新,修订旧的《信访条例》只是信访制度创新的第一步。信访是关涉政府公信力的重要制度设计,信访这种传统制度也需要进行与时俱进式的制度创新。笔者建议将回避制度、评议制度和听证制度引入信访,对重大疑难信访事项可组织评议和听证。同时,建议将信访与法律服务和法律援助有机结合起来,动员有社会责任感的律师参与信访接待工作,动员律师为政府信访机构积极提供法律意见,义务为信访群众解答涉法问题,对信访群众反映的程序性法律问题引导其向有关部门投诉,对符合法律援助条件的信访群众提供法律援助。实践表明,律师参与信访可以为处于弱势地位的上访者提供法律服务,提供知识和道义上的支持,可以有效提升公民信访的质量,增强信访的法理含量。“依法信访”的应有之义不止是强调上访的公民要自觉遵守有关上访的法规规章,在法治的轨道内上访,同时也强调政府有义务为上访者提供有效的法律帮助和法律支持。
信访制度的改革不宜缓行,让信访与问责亲密接触,让信访与回避亲密接触,让律师与信访亲密接触,让法官与信访亲密接触,让传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机活力,应当是信访改革的大势所趋和必由之路。
当然,这次《信访条例》的修订也存在立法程序上的缺憾,事先没有举行专门的立法听证,没有通过媒体公布条例草案的全文并征求意见,修订工作基本上是在封闭状态下进行,立

法程序缺乏公开性,没有广泛听取包括信访当事人在内的社会各界的建议和意见。另外,《信访条例》的修订还存在立法技术上的缺憾,如条例明确提出,“对重大、复杂、疑难的信访事项,可以举行听证”,但对如何界定重大、复杂、疑难,没有作具体的规定和说明,立法语言过于原则和模糊。笔者希望国务院信访主管部门在制定《信访条例》的实施办法或细则时对重大、复杂、疑难及听证程序等作出具体的界定。
我们期待新修改的《信访条例》得到切实执行,期待信访制度为建构和谐社会发挥更大的积极作用。


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