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路桥区民营企业的环境行为与环境管理

路桥区民营企业的环境行为与环境管理
1引言

民营经济在我国的出现是改革开放后的新生事物。它是指是指除国有、国营或集体经济以外的所有的所有制形式和经营方式的总称。其中,在所有制形式上,它包括国有和集体经济中的民营部分、集体经济、个体经济、私营经济、外资经济等,即除国有经济中的国营和集体经济以外所有的经济形式;在经营方式上,它包括除国营和集体企业部分以外所有的经营方式。二十几年来的实践充分证明民营经济是符合我国实际国情的,得到了各级政府以及人民群众的认可。同时,有着“草根经济”之称的民营经济也得到了长足发展,已经成为国民经济的基础和社会主义市场经济的重要组成部分,是许多地方的经济发展主体,成为促进社会生产力发展的重要力量。据统计,截止到2003年底,我国民营企业已超过300万家,遍布全国各省、市、区,全国共有个体工商户2300多万户,从业人员达4600多万人,民营经济创造的产值已经超过了整个国民经济的三分之一(不包括港澳台地区)。
民营经济是市场经济的产物,它是市场经济的主体,但其实质是百姓经济,涉及到亿万群众的切身利益,它对于解决就业、促进区域经济发展和维护区域稳定、增加地区财政收入、推进科技创新投入及其成果的转化、培养科技人才以及加强国际经贸往来等都有重要意义。但任何事物都是辩证的,都具有两面性。不可否认,民营企业创造了惊人的社会财富,但由于其分布过于分散,总体规模又不大,占用了大量的土地等战略资源,同时,盲目的单纯追求经济利益至上,而忽视了生态效益和社会效益的有机统一,由此造成了资源和环境的极大浪费和破坏,对我国社会经济的可持续发展构成了严峻的现实威胁和压力。

2民营企业及其生态环境影响

2.1路桥区经济概况――以民营经济为主导的经济形式
路桥区的经济发展首先得益于商贸业的发展,曾有过“买全国、卖全国”的辉煌历史,近年来工业化与城镇化进程加快,废旧金属的拆解业与汽车制造业呈现快速增长的态势。2003年,全区国内生产总值130.4亿元,同比增幅达15.1%,人均国内生产总值31419元,均位居浙江省前列。
在所有制方面,民营经济占主导地位(表2.1),而国有和集体经济比重很低。本区民营经济主要由商贸经济、股份合作制经济等组成,其特点是“民资、民办、民享”。据统计,目前本区共有以中国日用品商城为龙头的各类市场76家,民营企业3.45万家,已经形成了一个以摩托车及其配件、模具及其塑料制品、空调器及制冷配件以及农业机械等四大主导产业的庞大民营经济系统,是台州市乃至浙东南重要的商贸中心。

表2.1500万元以上规模企业工业中各所有制经济的比例(%)
年份
总计
国有企业和集体企业
民营企业
外商及港澳
台投资企业
其它
2001
100
4.2
77.4
15.8
3.6
2002
100
4.1
75.4
16.7
3.8
2003
100
3.9
74.6
16.1
5.4

然而,路桥民营企业经济规模又偏小(表2.2),其中规模以上企业的工业增加值无论在全区规模企业工业产值还是在全区企业工业增加值中的比率都是明显偏低的,仅在1/5与1/4左右。另外,全区平均每平方千米约有民营企业117家(面积按照内陆274km2与浅海滩涂21.33km2之和计算)。这些数据显示了本区民营经济的分布呈现出“量大、面广且规模小”的特点。

表2.2近4年全区工业增加值、规模以上企业产值
以及规模企业工业增加值(单位:亿元)

年份
规模企业工
业增加值
全区企业工
业增加值
所占比例

全区规模企
业工业产值
所占比例

2000
10.54
45.18
23.0
55.06
19.1
2001
13.13
50.18
26.2
63.51
20.7
2002
15.72
58.6
26.7
80.84
19.4
[注]规模企业是指年产值超过500万元以上的企业。

2.2路桥区生态环境现状分析
目前,虽然路桥区加快“生态区”建设的步伐,加大了环境保护与管理的力度和深度,但由于其原有生态基础条件不好,再加上经济发展过程中产生的大量“三废”污染物的累积放大作用,本区生态环境质量仍然不容乐观,尤其是农村环境污染十分严重。
其中,水体污染最为严重,2003年全年排放工业废水317万吨。区内

淡水水资源十分紧缺,水环境容量非常有限。另一方面,工业污染和生活废弃物污染更加剧了这种紧张形势,全区所有河段甚至包括金清水厂和长浦水厂(地下水)等水质类别都在V类和劣V类之间,均不能满足一般水域功能要求,主要超标因子有溶解氧、氨氮以及石油类等,属于典型的有机污染。同时,海域的富营养化日益突出,赤潮时有发生,严重影响了海洋水产业以及海岸滩涂资源的可持续发展。
土壤环境功能显著下降,有机质含量低,Cu、Zn、、Ni等重金属污染严重。全区2003年仅拆解业的固废排放量就达到了40000吨,对土壤造成了深远的负面影响。
从总体上看,路桥区大气环境质量基本稳定且有所好转,达到甚至优于国家二级标准,属清洁水平。但汽车尾气、废旧拆解、露天焚烧以及建筑工地等产生的尘类、CO2、SO2和NO2等污染仍不容忽视,近年来酸雨问题较为突出。2002年全区工业CO2和工业烟尘排放量分别为574吨和194吨。

2.3以拆解业为核心的区域产业结构
路桥区虽然重化工等重污染企业只有2家造纸厂,3家印染厂,10余家电解厂,但遍布全区的“低、小、散”的民营企业的工业点源污染、商贸产业的中间物污染以及居民生活的面源垃圾污染等问题却非常严重,尤其是拆解业所造成的大气与固体废弃物污染及其水土污染已对区域的可持续发展以及人民生活质量的提高构成了严重威胁。
路桥区拆解业是建立在20多年的废旧物资市场的基础之上的,其本身已经形成富有自己特色的渠道和网络,具有从废弃物收购、拆解、销售、运输及其加工的完整产业链。拆解业及其衍生产品的区域内部服务功能比较突出,其产品直接或间接供应到区内及台州市的其他相关企业,有着台州“市场之源”的美誉。2003年,从行业上看,废旧资源和废旧材料回收加工业、电气机械及器材制造业对规模以上工业的贡献最大,分别达到了18.8%和16.2%。但另一方面,拆解业所造成的“三废”污染也是十分突出的。据统计,到2003年,路桥区累计拆解的废旧物已经达到了620万吨,共产生约12.5万吨拆解垃圾,如此庞大的“垃圾”(主要是源自日美欧的“洋垃圾”)产生了大量的“三废”污染物,其污染物积累及其放大作用所产生的环境后效是很难评估的。
此外,区外污染物转移对本区的环境质量也有重大影响,特别是周边地区重化工工业污染更加剧了本区的大气污染,上游地区水污染加重了本区的水环境污染,海正药业等医药化工企业引起了沿海滩涂的污染。全区资源和环境的容量近乎达到了极值限度,已经到了不得不正视面对的地步了。

2.4本研究的意义
路桥区2003年人均国民生产总值超过了3000美元,达31419元,而且发展势头仍然强劲(表2.3),年均增长都在12%以上,正处于经济快速发展的工业化中期阶段,三次产业构成表现为“二三一”的型式,且第一产业呈萎缩的趋势,而二三产业则稳中有升(表2.4)。这一趋势对本区未来发展的自然生态基础又加大了一定的环境压力,迫切需要加强当前区域生产活动的环境效应研究。其次,区内企业“重经济、轻生态”的现象较为突出,具有世界其它地区经济发展轨迹的普遍规律。另外,通过上述分析可知,这些经济系统都是或多或少的围绕其富有特色的“拆解业”来展开的,其生态环境效应具有极强的地域特点。因此,基于上述认识,我们认为对路桥区民营经济环境行为及其管理的研究与分析既能就事论事,解决本地的实际问题,又能为我国其它典型地区生态环境的建设与管理提供可资借鉴的理论意义和现实意义。
表2.3路桥区2000~2003年经济发展状况
年份
国内生产总值(亿元)
比上一年增福(%)
人均国内生产总值(元)
2000
87.53
12.2
21663
2001
96.43
12.1
23650
2002
111.2
14.8
27.39
2003
130.4
15.1
31419

表2.4路桥区2000~2003年三次产业构成(%)
年份
第一产业
第二产业
第三产业
2000
8.2
56.3
35.5
2001
7.5
56.4
36.1
2002
5.8
55.5
38.7
2003
5.0
55.8
39.2

3路桥区居民和民营企业的环境意识及其环境行为特点

环境意识是指行为主体对其自身或者其他主体行为活动的环境效应的认识与态度。而环
境行为是指人们或各种社会实体与团体为了达到为我所有的目的而对资源和环境所采取的行为。根据行为主体对环境伦理的认知程度和认识水平来分,一般可将环境行为分以下三种:一是不知法者,这是那些对自身所产生的外部不经济性根本没有认识的一种无知的环境行为;第二种是“知其违法而为之”,这主要是为了达到自身利益的最大化而不顾别人的极端自私的恶意环境行为;第三种就是介于前面两者之间,它是目前最为常见的一种环境行为。
据国家环保总局和教育部1998年进行的全国公众环境意识调查报告,在触及“环境保护和经济发展”关系的抉择时,行为主体往往更倾向于选择后者,但对于别人的“恶劣”环境行为则是乐于横加评论的,具有典型的“严于律他、宽于律己”的特点。当然,路桥区也不例外。
综合而言,路桥区居民和民营经济的环境意识和行为具有以下鲜明的特点:
1、环保意识不强,法制观念薄弱,环境认知不足。
许多工人(包括有的企业主)和民众直接生活在各种企业所产生的污染影响之下,身心健康受到了极大威胁,民众的环境利益和环境权受到了严重侵害。但他们环保意识不强,并没有认识到其危害所在,而缺乏环境法律法规知识,未能充分利用这些法律武器捍卫自己的合法权益也是很重要的一个方面。另外,一些企业主及其员工因受到经济利益的迷惑与推崇,对环境危害的认识不够,或者知其危害而为之。
2、盲目乐观与“坚决取缔”两种看法并存。
一方面,企业主以及普通工人普遍持较为乐观的环保态度,认为与前几年相比本区环境质量有了很大程度的改观,原来的随处滥焚、乱烧等现象已大大减少,甚至难以遇见了。因此,他们对目前自己企业的环境行为和自身所处环境的变化表示极大的理解与认可。然而,通过我们所进行的实地访谈以及间接询问与了解却发现,各种废气、固体垃圾和废水等未经处理则直接排入周围的环境之中,对人们的人居环境条件构成了严重的威胁。这种盲目乐观的态度是值得我们值得认真思考的,它反映了环保教育的不足以及居民环保知识的欠缺。
另一方面,居民群众以及人大和政协官员等则持有不同的观点与看法,认为路桥已经具备了进行产业转移和产业结构升级换代的经济基础。因此,随着人民生活质量的提高,本区的各类拆解业及其与之相关的各种小冶炼、小电镀等严重污染本区生态环境的企业的发展均应该得到限制甚至取消。这反映了普通民众和政协人大对民营经济环境行为的监督意识逐步提高,但同时,也显示了他们对区域产业结构和民营经济的环境行为的不满和无赖。
3、缺乏自律以及强有力的协调激励机制和约束机制。
首先,企业本身缺少具有约束力的行业规范或行业协会的统一管理,各民营经济主体对环保认识与态度的不同很难在采取统一的行动方面达成一致。因此,在采取减排措施、加大环保的技术投入与资金投入等方面积极性不高,往往担心自己的个别投入会加大产品成本,进而降低其市场竞争力,因而铤而走险,选择成本较低的违法行为。相反,企业却对产品的“绿色壁垒”和“绿色消费”的前景熟视无睹,这显然是一种的短视的观点与做法,缺少长远的企业战略。究其原因,最为重要的一点就是企业规模较小,投入环保的资金和技术能力有限,同时其市场狭小,对产业长远战略缺乏考虑与重视的现实需求。
其次,许多企业缺乏自律的激励机制和约束机制,环境伦理低下,往往置环保法规与政策于不顾,顶风违纪案件时有发生,而且许多企业多次被区环保局行政处罚而成为了有名的“无赖企业”。比如,擅自搁置污水、污物等处理设施,擅自焚烧电缆或拆解旧电机等(见表3.1)。同时,企业有时刻意隐瞒或虚报其环境信息,拒绝完全公开他的产量、产值、人员及污染物排放数量,有时甚至通过某些宣传误导人们对这些环境危害程度的认识,企图骗过环保部门以及附近居民的盘问与调查。从表中我们不难看出,路桥区民营和私营企业缺乏环保自律的意识的现象较为严重,“非法”、“擅自”、“闲置”等字眼显示了本区某些企业对环保法令的无知或轻视。同时,表3.1也反映了区环保工作所取得积极效果,总体上来看,各种典型的污染现象都得到了一定程度遏制,表现为其违规比例总体上呈下降的趋势。

表3.1:台州市环保局路桥分局行政处罚案件比率一览(1997-2002年)(%)

年份
非法电镀或小冶炼
非法焚烧
闲置三废处理设施
或三废直排
其他
总计(件)
1997
48.9
31.9
4.3
14.9
47
1998
22.1
20.0
3.2
54.7
95
1999
22.6
39.6
9.4
28.4
53
2000
28.6
44.4
3.2
23.8
63
2001
7.0
38.8
3.9
50.3
412
2002
19.2
13.0
5.3
62.5
208

总之,居民以及企业的环境意识可以直接决定其环境行为。先进的环境意识能够促进人
们形成良好的环境行为,最终为恢复、保护生态环境提供思想意识支撑;相反,落后的或者是错误的环境意识则会对环境的破坏起着放大作用。但我们还应看到,环境保护是以经济发展为条件和基础的,任何一味否定经济发展或一味赞成环境保护的极端行为都是不切实际的。对于路桥区而言,更是如此:我们既要认识到本区产业结构的特色,承认其环境污染,但是更应看到这种产业在本区社会经济发展中不可替代的作用。这是因为环境问题是在区域发展的过程中产生的,当然也得借助于发展在发展的过程中进行解决。这是研究本区生态环境问题所必须注意的一个方面。

4路桥区民营企业环境管理特点及其政策分析

4.1路桥区民营经济环境行为的管理特点
狭义的环境管理是指企业在生产经营活动过程中既要追求利润,又要关心和保护环境,
通过管理控制其对环境的影响,以实现企业与环境的和谐发展。它是管理学的一个重要方面,也是企业实现经济利益和社会利益达到“双赢”的重要途径。而广义的环境管理则是指包括企业自身、政府部门、环保团体、普通民众等共同参与下的环境行为的管理和监督。本研究取其广义的理解。
纵观路桥区社会、经济和生态等方面的发展,我们可以看出,其社会、经济和生态等三
大效益之间呈现出重经济效益而轻生态和社会效益的典型发展特点,最终使得区域在获得巨大的经济收入的同时,却为本地区的生态环境以及社会综合服务功能付出了惨痛的代价。昔日的碧水蓝天和蓊郁的森林绿地被“远看五彩斑烂,近看污秽不堪”的污水沟、焚烧点和垃圾场以及采石场所形成的各种“伤疤”等所代替,生态系统的整体服务功能及其环境容量急剧下降或丧失,有的甚至威胁到了区域内外居民的身心健康,人居环境质量呈现逐年下降的态势。
近年来,随着国内外环境保护宣传力度的加大,人们对生活环境质量要求的提高以及各级政府部门所采取的一系列环境管理措施与政策,本区生态环境恶化的态势已经基本上得到了遏制,正朝着有利于人类生产和生活活动的方向发展。但总体上,其形势仍不容乐观。各种小冶炼、小电镀以及滥焚乱烧的现象在一定程度上还是较为严重的。这些都与本地区的经济发展水平与发展要求极为不相适应。
归纳起来,路桥区民营经济环境管理呈现以下几个鲜明特点:
1、加大了环境违法案件的行政执法力度和经济处罚力度,有效地遏制了环境持续恶化的基本态势。据统计,近3年共查处环境违法案件600多件,其中取缔30多家非法电镀点,搬迁和关停40余家污染企业,而在经环保审批的691项建设项目中,有60个影响环境的项目被否决。
在表3.1中,可以明显的看出,每年的重点专项打击力度是不同的,非法电镀、非法焚烧等基本上是每年都是环境整治的重点对象,尤其是2001年到2002年处罚案件的数目有了明显增加。而图4.1显示出,2002年与2003年群众的举报的比例呈下降的趋势,相反,执法大队的执法巡检的比例却大幅度上升,反映出行政干预程度的提高。同时我们还发现,从2003年起,涉案金额绝大部分在3,000元以上,最高达50,000元。经济处罚力度的加大对小规模私营经济的环保违法行为是极大的打击,起到了明显的震慑作用,效果也十分突出。
2、与企业关联小或者是没有经济关系的普通群众的环保参与意识逐渐增强,群众举报、群众监督的职能得到了较大程度的发挥(见图4.1),一个公众广泛参与的环境管理局面正在路桥区形成。区环保局执法大队还设立了专门的环境违法行为举报热线,并成立了独立的信访接待办公室。这些都为全社会的共同参与提供了必要基础。
3、惩罚与奖励措施并存,并逐渐向以奖励为主的阶段过渡。路桥区“十五”发展规划以及许多其它相关文件都将建设生态区、生态镇、生态村等先进性为列为奖励对象,且针对其条件不同都作出了相应的详细规定,反映了本区环境管理政策的重大转变,也符合企业切身利益。实施有奖举报制度,对于激励公众监督环保工作,提高公众环境意识,巩固工业污染源达标成果,改善环境质量,锻炼环保队伍,完善执法体系,规范执法行为,树立良好的执法形象等多方面都具有重要意义。

图4.1:台州市路桥区环保分局2000年与2003年行政处罚案件缘由比较


4、大中小企业一律平等。我们在翻阅路桥区环保局行政处罚卷宗时发现,不同规模等级的各类企业都根据其违法程度的不同给予了相应的惩罚规定。环境保护惠泽千家万户,全社会都要重视环境保护。个体、私营企业的发展也不能忽视环境保护工作。环保部门对个体、私营企业与国有企业都必须一视同仁,要扶持、引导其遵纪守法、公平竞争,共同发展。这种平等对待的观念,给区域企业实体在环境管理方面提供了一个公平的竞争机会,为实现全区企业自觉遵守环保规定奠定了良好的政策和法律基础,有利于发挥政府环保的社会服务职能,促进个体、私营企业持续健康发展,保障区域经济、社会和环境效益的有机统一。
5、政府主管部门的主导作用加强。从图4.1中,我们可以看出,区环保局执法大队的主动性增强,执法巡检无论在其绝对数量上还是在其相对比例上都有了大幅度的提高体现了积极担当环保责任、努力为社会服务的良好态势。
另外,为深化固体废弃物整治,路桥区还投资6.2亿元兴建了进口固废拆解园区,积极引导40多重点家企业进园拆解。同时,大力兴建金属再生园区和大特色园区,促进循环经济及其产业的发展,全面推行焚烧炉技术,还取消了村级临时拆解场,建立拆解垃圾专用填埋场,统一组织拆解垃圾清运,集中处理,并实行定量管理。区环保局、区城市规划局、农林局等部门还多次召开农村环境整治、居民小区以及水环境污染整治等会议,并形成了一系列符合本地要求的环保规定。
最后,政府主导的环境科技研发投入有了大幅度增加(表4.1),其中,财政投入科技经费2003年比2002年增加了582万元,增幅达57%,而科技三项费用也增长了近60%。

表4.12000~2003年财政收入以及财政科技投入
年份
财政总收入(亿元)
财政投入科技经费(万元)
科技三项费用(万元)
R&amD支出
(万元)
科技人员(人)
2000
6.16
603
378
暂缺
暂缺
2001
8.13
782
442
暂缺
暂缺
2002
10.23
1021
520
1870
723
2003
12.77
1603
830
3620
933

6、企业的环境自律行为有所加强。区内涌现出了一批诸如台州齐合天地金属有限公司
等既守法,又结合自身实际积极主动的投入环保中的优秀企业。这对其他企业的带动作用和影响是极为明显的,其环境行为应该得到积极肯定并广泛推广。

4.2路桥区环境管理存在的问题
路桥区之所以在经济高速发展和生活水平提高之后仍然存在着数量众多的污染性小企业,是有其社会经济历史基础的。一是路桥的废旧物拆解业开始于20世纪80年代初,之后如燎原之火蓬勃发展,并逐渐成为了台州经济的“市场之源”。即使到了如今,众多诸如吉利汽车、钱江摩托等企业仍然离不开这些拆解业相关产业所提供的原材料。另一方面,许多企业主和工人已经积累了大量的废旧物收集、拆解和销售的经验,而后者已经成为了他们日常生活中所必不可少的一部分,其经济来源和就业机会都是建立在这个基础之上的。二是由于民间投资具有周期性强、波动性频繁的特点,所以民营经济的产业结构不尽合理,往往投资予一些投资小、见效快且技术性不强的一般竞争性企业,即那些劳动密集型产业,造成了严重的低水平重复投资和无序的恶性竞争,导致了严峻的生态环境外部不经济性。
4.2.1环保法律法规不健全、不完善,支持力度不够。
相对于发达国家,我国环境立法滞后且量刑偏轻,行政上存在政企不分,以言代法、以权代法的弊端,再加上环境立法在立法体系中还属新领域,在立法体系上还存在许多空白,某些现行的法律并不适用,法律责任不够明确,在实践中难以执行,而且环境管理严重滞后于环境管理实践。
4.2.2企业经营理念落后,缺乏环保意识,环保技术及资金投入都不够。同时,企业员工、消费者整体环境素质偏低(见表4.2和表4.3),环境保护缺乏强有力的社会基础。
长期以来,“资源无价”的经营理念,把保护生态环境和经济增长对立起来,结果是环境保护的基本国策难以得到保证,对路桥区的生态环境的整体功能造成了极大地损失。同时,本区许多企业的经营目标仍然停留在追求产品数量的增加而忽视产品质量和公共利益的粗放经营阶段。而另一方面,民营企业的规模较小,技术力量也较为薄弱,环保科技投入有限或者没有投入,这些都限制了清洁生产和循环经济的顺利推行,严重制约了企业的环境管理。
虽然路桥居民饱受了生态环境恶化的各种后果,而且已经充分认识到了问题的严重性。但区域的经济文化水平参差不齐,总体而言,整体素质偏低。从表4.2可以看出,初中及其以下的涉案人员占到了统计数据的90%以上,而表4.3则反映了本区在岗职工的文化素质状况,可以看出,也是以中专及其以下人群为主。
同时,消费者长期形成的“浑浊消费”意识还根深蒂固,绿色消费和环境保护意识仍十分薄弱,有相当一部分消费者不知道什么才是绿色产品、绿色消费。即使对绿色产品、绿色消费有所了解,因受制于较低的生产力发展水平和经济收入水平,无力承担由于生产绿色产品而带来的绿色成本的上涨,因而大多数消费者对绿色产品的需求成为“心有余而力不足”的“空中楼阁”,从而决定了本区“绿色市场”规模狭小,难以对企业造成环境污染和破坏生态平衡的行为进行强有力的监督和制约。

表4.2台州市环保局路桥分局2000年行政处罚涉案人员文化程度统计表

文化程度
人数
百分比(%)
文盲
5
7.94
小学
28
44.40
初中
24
38.10
中专或高中
3
4.80
大专以上
3
4.80
总计
63
100

表4.32001~2003年在岗职工素质统计表
年份
研究生
大学本科
大专
中专
中技及高中
初中以下
2001
25
1546
3339
3164
3104
3597
2002
30
1876
3951
3271
2850
3120
2003
35
2610
4321
2948
3427
3077
[注]本数据是全区的在岗职工数据。

4.2.3缺乏强有力的跨部门和跨区域的环境管理和咨询机构,环境管理制度滞后于环境管理实践。
环境问题通常会涉及到区工(商)业局、区工业经济局、区环保局、区农林局等诸多部门,部门之间在环境管理上存在许多着交叉与重复的地方。同时,彼此间交流也不够,缺乏提供环境管理信息服务的咨询机构和有效地协调机制,这更加导致了管理部门与企业间信息的不对称性,加大了问题的处理难度。另外,环境问题具有很强的空间特性,往往不受行政辖区的限制。比如,路桥区水资源本身就十分紧缺,但是上游黄岩等地重污染企业又造成了区域水资源的进一步不足,并由此引发了土壤污染、食物安全等重大问题。这就迫切需要加强地区间的合作与交流。
我国现行的环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度等,都是在实行末端控制、浓度控制的基础上建立起来的,它与目前推行的清洁生产(即全过程污染控制)及污染物排放的总量控制制度,就明显不适应。另外,环境评价与“三同时”这两项制度,都着眼于分散治理,这与推行污染集中控制制度本身就存在一定矛盾。如何协调一致,就必须从制度本身上来解决。还有,现行的排污收费制度,立足于超标收费,已明显不符合当前形势,排污收费应是理所当然的事情,如果超标那就是违法,理应受到重罚。对于以污染严重的拆解业为基础的路桥区而言,国家现行的环境管理制度更显得不入时。因此,路桥区在探索适合自身特色的环境管理制度时应大胆尝试,勇于创新,一定要拿出当初搞股份制经济时的“吃螃蟹”的精神,敢为天下先,为区域环境管理提出更适合实际操作的政策制度。
4.2.4环境整治与管理的形象工程较为严重。
对于贪大、求洋的大型广场、主题公园以及厂区绿化工程等普遍存在着与当地景观极不协调的生态建设现象,多则几十万元一株的大树、古树以及各种从外地引进的物种既不符合当地自然条件,有浪费了大量的财力和物力,表明该地对生态建设的误解。另外,虽然路桥区在峰江、蓬街等地实施了企业的园区统一化管理,然而经调查发现,这样对于三废物的集中收集、统一处理以及环保部门的统一管理确实大有好处,但是由于企业数量庞大,布局过于分散,仍然有许多企业没有能够进入园区。因此,实际操作起来仍然有很大的困难,而污染排放也很难有较大程度的改观。
4.2.5政府环保部门人员配备不足,执法权限有限,缺少协调各利益主体关系的职能机构。路桥区民营企业数量庞大,而且分布较为分散,属于遍地开花型的布局结构,而环保局
只有十几人的人员编制,相对于约3.5万余家企业而言的民营经济尤其显得无能为力。同时,执法大队的权限不明确,处罚力度不够,所有这些都为民营经济的环境违法行为提供了可乘之机。

4.3对策与建议

4.3.1遵循的原则
对企业尤其是民营企业环境行为的管理是一个比较复杂的问题,涉及到诸如政策、法律法规、社会风俗、人们的文化水平及其(环境)道德修养等各个方面,在具体实施过程中肯定会遇到许多困难。比如,在环境治理和管理中,不仅会出现“政府失灵”,而且还会出现“市场失灵”,因此,需要不断进行管理制度的创新。这就要求路桥区环保主管部门加大力度保障其环境规划和管理制度的完整性、统一性和连续性,逐步建立一个动态的、有着完善体系的环境管理系统。但归根结底就是在进行生态环境建设时切勿一时冲动,或者急功近利,而应沿着生态规划既定的正确方向一直持续下去,给各行为主体一个充分思考与调整的时间,以保障环境管理与整治目标的顺利实现。
鉴于路桥区自然资源尤其是土地资源和水资源短缺、生态环境质量不高、社会经济发展水平较高但产业结构不合理、技术水平低下等实际,对于路桥区民营经济企业的环境影响的整治或规划工作要遵循以下主要原则:
1、公开、公平、公正的原则,这就要求在进行企业环境管理时对各种经济性质、不同规模等级的违法企业都严格按照相关法律法规来办事,做到有法可依、有法必依和执法必严,对违法行为决不姑息。
2、保障民众的环境权的原则。民众的环境权包括知情权、索赔权、议事权和监督权,保障居民的这些权力可以对环境管理起到很好的促进作用。
3、污染付费原则。承担相应的环境污染费用是污染企业必尽的义务与责任,但同时,对于那些污染严重的企业则该停产的就停产或勒令其进行环保工艺改造,而不能仅仅给予罚款或收费。
4、企业参与环境管理的原则。企业既是政府、团体进行环境管理的对象之一,同时其本身又是环境管理的主要实施者,因此,需要加强企业在环境管理中的作用。
5、依靠科技创新和制度创新,集约各种生产要素(包括水土等紧缺资源),走循环经济和生态经济的原则。继续加大产业园区和生态园区的建设力度。清洁生产和循环经济是当今社会经济发展的主流方向,但这是以科技为支撑的。

4.3.2对策与建议
要解决路桥区民营经济在环境管理方面存在的问题,必须依据上述原则,从宏观到微观采取积极有效的措施,来推动企业的环境管理。基于前文的分析,目前应该从以下几个方面做出努力:
4.3.2.1政府方面
政府作为环境管理的主管部门,需要做到以下几点:
1、尽快摸清路桥区资源基础和环境容量的本底值。包括水环境容量、土壤环境容量、大气环境容量以及森林环境容量等,它是今后进行区域资源开发与规划的基础工作,也是环境规划和生态区建设的科学依据,而环境规划又是组织社会经济生产的指导思想。总之,今后全区的一切经济、社会和自然活动都必须以该区的资源基础和环境容量为根本。
2、加大行政执法力度和经济干预力度,严格按照国家环境保护条例以及路桥生态区建设要求,将行政手段、法律手段和经济手段有机结合、共同运用于企业环境管理之中。正如前文所说,近年来经济处罚的程度有所提高,但经济手段并不是终极的,更不是唯一的,可以考虑对守法企业进行经济奖励和表彰。而对于违法企业,必要时行政和法律手段则更能起到震慑的目的。
3、加快环境基础设施的建设步伐,加大水泥场地、污水处理设施、焚烧炉、隔油池、垃圾填埋及其再利用等环保公益事业的兴建力度。根据生态区规划中的生态功能规划方案,合理布局产业,积极引导民营经济进行产业集聚,做到企业“有园可进、有园必进”,规范其环境行为。
4、增强政府的主导作用和协调作用。
如表4.1所示,2000到2003年全区财政科技投入虽有大幅度增加,但其比例相对于其国内生产总值还是相当的小,其中2003年财政投入科技经费和科技三项费用分别只占全区国内生产总值的1.2%和不足0.6%。
区政府应该在公众环保知识和了绿色消费理念的宣传教育、民营企业环保科技投入、积极构建企业行会(协会)以及协调行会内部及其与政府之间的相互关系。同时,政府还应积极优化区域产业结构、推行先进环保技术以及加强环境质量监测技术的提升。
4.3.2.2民营企业自身方面
企业是环境行为的直接实施者,同时又是环境管理方面最具有积极主动性的一方。结合路桥区民营经济的特点及其存在的问题,可以从以下几个方面入手:
1、实施企业环境管理战略。
企业环境管理可以有效地保护自己,并从许多方面改善自己的形象,使企业及其产品更
容易进入市场,更多地被消费者所接受。因此,必须把环保思想,诸如“无废无污”,“无不良成分及副作用”等贯穿于整个经营活动之中,促进企业、消费者、生态环境三者的协调发展。
环境管理包括五个原则(“5R”原则),即:研究(Research):把环保纳入企业的决策要素之中,重视研究本企业的环境对策;减消Reduce):采用新技术、新工艺,减少或消除有害废弃物的排放;再开发(Rediscover):变传统产品为绿色产品,积极采取“绿色标志”;循环(Recycle):对废旧产品进行回收处理,循环利用;保护(Reserve):积极参与社区的环境整洁活动,开展环保宣传,树立绿色企业形象。
总之,改善环境最好的方法是来源于企业内部的,而同时,环境的改善将切实提高企业的效率和获利水平,这才是一种真正的“双赢”。
2、认真落实贯彻环境标志认证制度。
环境标志制度是一种非强制性的制度,它是企业自我环境行为的手段。它的建立可以推动企业的内部环境管理体系的建立,有利于深化企业的环境管理,促进企业经营由粗放经营向集约经营的转变。同时,它可以引导消费者选购产品时参与环保活动,也可以使环境标志同价格、质量一样成为重要的市场竞争因素。因此,本区民营企业应该而且必须主动了解有关环境标志方面的信息,积极努力争取适合自己企业发展战略的环境标志。同时必须随时注意并持续追踪世界环境标志制度的发展变化,努力生产符合环境标志的拳头产品,为“路桥制造”立足中国、冲向世界奠定坚实的绿色基础。
3、重组企业区位布局,扩大企业规模。
小规模的企业是造成清洁生产和循环经济难以实现的最大障碍。基于路桥区民营企业数量多、规模小的实际,而本区股份合作制又较为发达优势,可以尝试将一系列类似的个体私营企业或规模较小股份企业进行更大规模的股份制重组,这样既提高了企业的整体竞争力,避免了同类无序的过度竞争,又有利于企业投资于清洁生产的技术研发和废弃物的无害化处理的投入。另外,可以尝试建立一系列地方性的民营经济商会或行会组织,依靠企业之间的相互作用和相互影响,提高企业自己对环保的自律性和他律性。对于待审批的企业,一定要以清洁生产和循环经济的理念予以严格要求。同时,提高其注册资金的门槛,提高企业应对环境壁垒的经济能力。
4、建立严格的企业环境行为信息公开制度及其与之相适应的环境监督机制。
积极引入企业环境行为信息公开制度这种先进的环境管理制度,筹措建立企业环境行为数据库,尽快形成“一厂一档”制度。同时,还应通过建立各种形式的企业协会或行会,加强民营企业自身的环境行为自律和相互监督和制衡作用。
5、大力倡导清洁生产与循环经济。
清洁生产能够从源头上杜绝企业环境污染行为的产生,这一理念与传统的“末端控制”有着本质的区别,更加体现了以人为本的环境管理观,是环境管理工作中最为重要的一环。另外,循环经济理念可以起到减少污染与综合利用资源的双重作用。这是路桥的废旧物资拆解业及其产业链的必然要求,也符合当今的发展潮流。
6、积极进行产业结构调整,加大科技投入,推进产业结构升级和换代。
路桥区应该以兴建吉利汽车工业城等高新技术产业区为契机,尽快建立起以汽摩配件和塑料膜具及塑料制品等为主的完整的产业链,提升自身的科技含量,推进环境污染少、资源利用效率高的产业的发展,逐步改造传统的产业结构,最终构建一个集约型的新型路桥生态经济区。
针对民营经济是路桥区经济的主体,而民营企业的科技比较薄弱的特点,应该发挥各种积极因素,动员多方力量共同参与,开展创造地工作,把增强企业自主技术创新能力,积极培育高新技术企业作为重要工作来抓。具体而言,应尽快构建以政府资金为引导,企业自主投入为主体,金融投入为支撑的社会多元化投入机制,为科技创新提供财力保障。
4.3.2.3民众方面
普通民众是介于政府与民营经济之间而对环境信息最为敏感的一个方面。一方面,他们具有环境法规定的环境权益及其权力,必须得到法律保障,而不容侵犯;另一方面,其自身的环境认知程度和法律知晓水平又对其维护自身权益产生了一定的制约作用。为此,民众应该主动去了解环保知识与法律,同时,还应积极配合政府环保部门的工作,通过环境违法举报热线、上访等手段与政府主管部门一道行使环境监督的职能。
上面按照行为主体简单的列举了一些今后路桥区加强民营经济环境管理的对策和建议,然而环境管理是一项复杂而精细的系统管理工作,三者是紧密联系的,在实施过程中应该相互结合,综合作用,而并不能截然分开。比如清洁生产和循环经济都需要政府部门在思想上、政策上和技术上进行积极引导与大力扶持以及企业本身的主动认可并付诸行动之中;而环境行为信息公开制度和环境标志认证制度则需要政府、企业以及民众的共同监督才能够得以顺利实现。
因此,政府应强调并扩大公众的参与性,倡导企业与公众采取环境保护的自觉行动,引导政府和企业在环境保护方面建立伙伴关系,保障广大民众充分享有环境信息的知情权、参与权、索赔权以及议事权。通过政府机构改革,把环保行政主管部门由分级管理改革为统一的垂直管理,以保证环境政策的连续性和统一性,并通过成立各种企业行会加强民营企业的环境自律行为,进一步完善“政府-企业-民众”等各方相互制衡的环境监督与管理机制。

5结语

从总体上看,在浙江建设“生态省”的背景下,路桥区似乎更加看到了自己前进的方向,而在大力推进本区生态环境建设的过程中,在具体实施各种环境管理政策时,也有了强有力的政策依据与法律保障。
据统计,2003年,全区城市生态环境基础设施建设投资达2.83亿元,其中污染源治理投资总额为418万元,工业固废综合利用率、生活污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别为88%、74%和66%,同时三废综合利用产品的产值也达到了1816万元,初步显示了环保产业的巨大“投入-产出”效益。
必须承认,路桥区的大多数民营经济并非不重视环境保护,他们也有着追求美好的生产
环境的愿望。然而受其规模小、分布广以及效益不高等限制,往往难以承担高额的环保成本投入。因此,政府在财政倾斜、科技政策、科学知识普及等方面的主导作用和引导作用就显得十分重要了。
总之,路桥区应该在打造“制造路桥”、“商贸路桥”、“开放路桥”、“人文路桥”、推进工业化与城镇化的同时,合理解决环境问题,积极营建“生态路桥”,通过民营企业的产业结构转型以及升级来缓解本区的环境压力,通过城市功能区划与优化以及产业集聚降低环境治理成本和减少污染排放成本,通过加强民众的环保教育和积极引导绿色消费构建民营企业的广阔市场空间。积极采取有效措施,尽量通过环境外部不经济性的内化来减少企业对生态环境等公共资源的破坏与污染。其中,加快摸清本区生态环境质量现状及其环境容量的调查研究,充分了解自然、生态以及社会经济的发展特点,强调民众的广泛参与则是现阶段必须开展的工作。



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