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推行政机关行政强制执行制度的立法思考

行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度,它对于保障法律法规的顺利实施,行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。由于行政强制执行是以强制为主要特征的,因此,该项制度设置是否合理和必要,运行是否适当也直接关系到公民法人的基本权利。为此,规范和限制行政强制执行权力成为行政法的重要课题之一。我国经过近二十多年的法制实践,各行政管理领域的强制执行制度已初步建立。首先,在主体上,形成了“以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关强制执行为例外”的特有执行模式。其次,在手段上,直接强制似乎远远多于间接强制。再次,在程序上,则以法院“非诉讼化”的“申请与形式审查”为主要形式。最后,在监督与救济方面,则以行政复议、诉讼与国家赔偿为主要途径。但是,制度的初步建立既不意味着其合理性得到肯认,也不意味着法治化程度得到提高。相反,从我国行政强制执行实践尤其是海事机关的实际工作来看,目前还存在着大量问题,主要表现在,缺乏统一立法,执行权限模糊,手段混乱,程序不健全,行政决定的执行缺乏力度等,这些问题亟待统一立法解决。
一、我国行政强制执行的理论  我国行政强制执行的理论是在继承大陆法系国家行政法理论基础上结合我国行政管理实践逐渐形成的。行政强制执行的目的是强迫当事人履行义务,采取的手段为强制措施。行政强制执行的主体是国家机关,但在绝大多数情况下,主体往往表现为人民法院。我国行政机关与法院共享行政强制执行权的实践反映了我国行政强制执行理论的不成熟与复杂性。要彻底有效地解决行政强制执行实践中的各种问题,必须对行政强制执行理论进行深入研究。笔者认为,下面几个问题则是行政强制执行理论首先应当予以回答的。
(一)行政强制执行的性质
 行政强制执行究竟是行政行为还是司法行为,抑或是行政司法混合的行为?如果是行政行为,如何解释法院依申请采取强制措施的行为?如果是司法行为,那么又如何解释行政机关自行执行的情形?如果是混合行为,是否意味着行政强制执行本身就是一种界线不清的行为?事实上,行政强制执行是就行政机关或司法机关所要强制当事人履行的义务而言的,也就是说,无论是行政机关还是司法机关,它所执行的前提或基础是行政义务,即行政法律规范或行政机关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。所以,从执行主体或形式上看,有些行政强制执行是一种行政行为,另外一些则为司法行为。但从行政强制执行的内容即行政义务角度看,行政强制执行是一种行政行为。由于性质不同,救济途径也有所不同。如果是针对行政强制执行的内容寻求救济,只能通过行政诉讼和行政复议途径;如果是针对行政强制执行措施寻求救济,则可能要分别通过行政诉讼和司法申诉赔偿进行。
(二)行政强制执行权与行政权的关系
  一般而言,行政强制执行权是行政权的一部分,行政主体既有下命令权,自然也有执行权,目前,行政权当然包括强制执行权的观念受到冲击,行政强制执行权须有法律特别授权的观念逐渐为人们接受。在现代社会,并不能绝对地认为强制执行权是行政权的自然延伸,它同样需要法律的授权。行政机关在当事人拒不履行法定义务时,并不自然地享有强制执行的权力,仍应视法律的具体规定判断自己能否实施强制执行。
(三)为何行政机关必须享有一部分强制执行权
行政强制执行意味着行政机关有权对不履行义务的当事人依法直接采取强制措施迫使其履行义务或达到与义务履行相同的状态。虽然行政机关不享有全部的行政强制执行权,但毕竟不同于民事法律关系中一方当事人不履行义务时,对方当事人必须借助法院强制执行的情形。但是,由行政机关自身强制执行行政决定或行政法义务,偶尔会引发执行不公,侵害相对人合法权益的现象,为了有效制约行政强制权力,除立法统一规定行政强制的条件,程序等内容外,还需将一部分行政强制执行权交给法院。这才能从根本上限制或监督行政机关滥施行政强制现象的发生。
  (四)划分行政机关与司法机关强制执行权的理论
一般认为,我国行政强制执行权的划分属于折衷模式,并不一概否认司法机关的行政执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权,也不完全把行政执行权归集于司法机关而排斥行政机关的强制执行权。何时由行政机关径自强制执行,何时由行政机关申请司法机关执行,须由法律法规明示。而法律法规的规定又很不统一,有的法律规定须申请法院强制执行行政处理决定,有的法律规定行政机关强制执行,有的法律规定要行政机关自行执行或申请强制执行,有的法律甚至没有规定由谁执行。至于法律为什么这样规定,是一个很难说清楚的问题。
值得说明的是,有些行政义务是无须执行的,故也谈不到强制执行的问题,例如,行政处理的内容是决定或确认某种法律关系时,不需要执行,任命某人为公务员,剥夺某公务员的荣誉称号、开除某学生学籍,这些行政处理

所规定的内容,根据行政处理本身就已实现,不需要其他的执行行为。
二、我国行政强制执行立法及实践
  我国行政强制执行的立法与实践均始自80年代以后。80年代以前,包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前甚至倒退阶段,严格地讲,此时的行政处理决定基本上依靠行政隶属关系得到执行。例如,当企业不履行纳税义务时,行政机关可以直接通过行政手段迫使企业履行。另外,对公民拒不履行行政决定的,也完全可以通过行政命令及压力实现。所以,在当时社会条件下,不可能、也无必要建立行政强制的法律制度。改革开放以来,随着立法进程的加快,有关行政强制执行的立法也逐渐增多。从立法的内容看,既有对财产的强制执行,也有对人身和行为的强制执行,如对违反治安管理的行政拘留,违反环保法的责令停产停业的执行。从执行主体上看,立法将行政强制执行划分两大类:
(一)行政机关自行强制执行
行政机关自行强制执行的内容往往是行政机关在行使职权时为当事人设定的各种作为或不作为的义务,遇有当事人拒不履行该义务时,行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行。行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相对人科以普通义务和法律法规确定的义务,较少及于行政机关对违反法律法规者科以制裁性义务的情形,这是我国立法的一种特殊现象。此外,这类行政强制执行多以行为和人身为强制内容,相反,有关金钱给付义务的履行除特殊几类行政机关享有自行强制执行的权力外,多数行政机关没有此种权力。
(二)申请法院强制执行
从我国行政强制执行立法可以看出,行政强制执行主体以法院为主,以行政机关为辅。尽管法学界对这种体制批评甚多,但目前仍是不可改变的事实。纵观80年代以来制定的法律法规,绝大多数法律均将行政处罚的执行权交于法院。例如,《中华人民共和国海上交通安全法》第45条规定:“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的,可以在接到处罚通知之日起十五天内,向人民法院起诉,期满不起诉又不履行的,由主管机关申请人民法院强制执行。”《行政诉讼法》第66条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”就立法而言,申请法院强制执行的行政义务多为金钱给付义务,即行政处罚中的罚款、没收等财产罚。早先个别法律规定法院强制执行的内容还包括“吊销职务证书”等处罚,很明显这是立法的疏忽。按照《行政处罚法》第6章的规定,执行的内容也全都是财产罚。诸如警告、暂扣吊销许可证、执照处罚都是类似确认或形成判决的处罚,无须申请法院强制执行。
(二)行政机关可选择的行政强制执行
除上述由行政机关自行强制执行以及须申请法院执行的立法情形外,有些法律还规定了可选择的行政强制执行模式。如1987年公布的《海关法》第53条规定,“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院起诉的,作出处罚决定的海关可以将其保证金没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴,也可以申请人民法院强制执行。”这种选择模式实际上是法院强制执行的一种特例。即只有在法律授权行政机关于执行前已采取某些强制措施的前提下才适用。如果行政机关没有此类强制措施,仍然要向法院申请强制执行。
二、我国行政强制执行立法及实践存在的问题
我国行政强制执行制度存在的主要问题可以归纳为以下几个方面:
(一)缺乏统一立法
 行政强制执行制度是一项重要的行政法制度,必须建立在统一的立法基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散。有些立法规定了行政强制执行问题,有些却没有规定,即使规定了的,也十分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则,即法律规定行政机关可以自行强制执行的以外,其他行政行为的执行均需申请法院。很显然,这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自行强制执行权?法律赋予行政机关哪些强制执行权?行政机关又如何实现自行强制执行权?法院对于行政机关的申请如何执行?责任由谁承担?是否所有行政行为都需要强制执行等问题,要解决这一系列的问题,必须进行统一立法。
(二)行政强制执行制度缺少指导原则
  像其他行政行为一样,行政强制执行也应当遵循一定的原则和规范。但由于我国立法并无太多类似的规定,所以实践中滥用行政强制措施的现象十分普遍。如未经预先告诫强制拆除房屋,超过执行范围采取强制措施,习惯使用直接强制措施,不善于使用间接强制措施,不分时间强制执行,错误执行拒不承担赔偿责任等,这些问题均需通过统一立法规定行政强制执行原则加以解决。
(三)行政机关与法院的行政强制执行权划分不清
由于立法的原因,目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界线。一方面,很多行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请法院强制执行,大量的申请执行案件不仅影响了行政效率而且也增加了法院负担;另一方面,由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查,使得很多申请执行案的审查流于形式,法院成了行政机关的执行工具。更有甚者,行政机关与法院“联手”设立派出法庭,巡回法庭等机构,法院出名义,行政机关出钱出办公设施,共同强制执行,以至于划分不清哪些是行政职能,哪些是司法职能。这些现象说明,把所有行政行为的执行权归诸法院显然是一种简单化的处理办法,不仅难以保障行政行为执行的公正与效率,而且也与法院专事司法、居中裁判的地位不符。同样,行政机关自行强制所有决定的设想有违行政权与执行权相分离,强制执行须取得法律特别授权。
  (四)行政强制执行手段不完整,程序不健全
现行体制下,行政机关强制执行手段并不完整,缺乏应有的力度和威慑力。表现在,享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政决定的情况往往力不从心,难以达到迫使相对人履行义务的目的。例如《行政处罚法》规定,当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3加处罚款。如果没有其他强制措施相辅助,仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。此外,诸如没收违法所得,没收非法财物等行政处罚及其他行政行为如何执行,则找不到相应措施。不享有自行强制执行权的机关执行起来就更为艰难,由于没有法律授权,所有行政决定的执行都须申请法院,以至于一些数额较小,又无争议的罚款没收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决,难以得到及时执行,个别法院也借机收取执行费,或与行政机关“联手”执行,造成很坏影响。目前,法律对行政强制执行手段的规定也不统一,有些行政行为的执行,只有直接强制手段,而无间接强制手段,有些相反,只有间接强制手段,却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题,与法院的判决、裁定“执行难”一样,同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的。
由于目前几乎没有任何规范行政强制执行措施的程序立法,所以现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多,法院也难以判断行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依行政机关申请执行的案件,由于缺乏明确的法定程序,实践中的做法非常混乱。不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用,而且很容易形成“扯皮”现象,降低行政管理效率。由此可见,行政强制执行手段的缺乏与力度不够、程序欠缺是行政强制执行的大问题,有必要通过统一立法加以解决。
四、行政强制执行的立法构想
鉴于我国行政强制执行制度在立法和实践中存在诸多问题,不仅影响了行政权力的顺畅实施和行政效率,而且也给公民法人的合法人身财产权利造成一定损害,成为制约行政法制建设发展的一个重要因素。在行政诉讼、行政复议、国家赔偿等救济制度相对健全的同时,应当考虑建立规范行政强制的基本制度。行政强制执行立法需研究的问题大致分为以下几方面。
(一)行政强制执行法的名称及适用范围
关于行政强制执行法的名称及适用范围,目前学术界主要有两种可选择方案,一种方案是制定行政强制法,其中包括行政强制执行与即时强制等内容:另一种方案是制定行政强制执行法,非执行性的强制措施及即时强制措施不宜纳入立法范围。从目前我国行政强制执行领域及行政强制措施方面存在的问题看,单纯规范行政强制执行问题是远远不够的。从某种意义上说,行政强制措施方面存在的问题可能多于行政强制执行,故采用第一方案,制定一部能够规范行政强制执行和行政强制措施的统一法律是十分必要的,当然,由于行政强制措施的实体设定权在于特别法,所以在行政强制法中不宜将行政强制措施作为重点。尽管行政强制措施中的主要部分,如即时强制不属于行政执行问题,但仍有必要单列一章,作专门规定。由于行政强制执行中的很多问题涉及法院的司法强制措施,所以,法院执行行政决定的行为也属于该法适用范围。
(二)行政强制执行的原则
行政强制执行的原则在我国立法中是空白。法学界一般认为有四项原则,即强制与教育相结合原则;依法强制执行原则;目的实现原则;执行适当原则。从我国行政强制执行法的立法目的看,一方面要保证行政权力的顺利实施,提高行政效率,另一方面又要保障公民法人合法权益,所以行政强制执行法应当采用的原则可以包括以下几项:
1、依法强制原则
  行政机关或司法机关采用强制手段迫使相对人履行义务,首先应取得法律的授权,既可以是统一行政强制执行法的授权,也可以是各单项法律的授权。其次,必须在法定权限范围内,依照法定的方式和程序实施行政强制。最后,行政机关对违反法律规定实施的行政强制必须承担法律责任,包括纠正违法行为,赔偿损失等责任。
2、事先告诫原则
该原则要求行政机关采取直接强制措施前,必须预先告知当事人,并为其留有一定自我履行义务的期限,不得突然袭击。如在法国,“行政机关采取强制执行措施以前,除紧急情况以外,必须事先催告当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时,才能采  取强制执行措施。“
3、强制与教育相结合原则
行政强制执行不同于行政处罚,不以制裁为主要目的,以实现行政目的迫使当事人履行义务为目的。行政强制执行也不以采取强制措施为目的,其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相对人促使其履行义务是该制度的一项重要原则,但行政机关为了实现行政目的,仍需保留采取强制措施的最后权力。只有将强制与教育结合起来,才能够既保证行政权的实现,又维护相对人的合法权益。
(三)强制执行机关
行政强制执行是就相对人承担的行政义务而言的,行政强制执行不仅限于形式意义上行政机关的强制执行,还应包括法院依照申请或诉求针对行政义务承担人而为的强制执行。所以行政强制执行可以分为两种执行程序及执行机关。立法机关在设定行政强制执行权对可以考虑以下职权划分标准。
行政机关负责执行确认性行政行为、法律授权的限制人身自由行为及作为或不作为等普通义务的执行。如吊销许可证、拒绝许可、责令停业、行政拘留、强制隔离、带离现场、强制传唤、强制清除等。行政机关自身无力强制执行或在域外执行、遇到抵抗情况下,可以请求其他机关协助执行。即时强制措施由行政机关依法直接采取。
  法院负责财产决定的执行,如罚款、没收、收费、扣押、冻结、查封等执行。行政机关遇有当事人拒不履行上述财产义务或出现法定情形有必要就其财产采取强制措施的,应当由行政机关向法院提简易行政诉讼,法院经审查认为无争议的,即可采取司法强制措施强制执行,如果当事人有异议,法院须经审理确定后,决定执行与否。
(四)强制执行措施
行政强制执行措施分为行政机关的执行措施与法院的执行措施,法院执行可适用民事诉讼法,不再赘述。行政机关的执行措施可以分为执行罚、代履行及直接强制。除非情况紧急可以省略执行罚和代执行迳行采取直接强制外,通常情况下三种行政强制措施应按先间接后直接,先轻后重等顺序进行。立法可以明确规定三种行政强制方法的前提条件及实施程序与方式。
行政强制执行法除采取上述强制措施外,还可以考虑创设拒不履行行政义务罪及对不履行行政决定者采取司法强制措施。对于涉及财产义务,如经执行罚仍不生效,又无直接强制手段的,可以考虑由行政机关向法院起诉,法院运用简易行政诉讼程序确定必须履行的义务,如仍不履行,法院可采取司法拘留等强制措施。也可以判处义务人拒不执行行政决定罪或蔑视法庭罪,由法院强迫当事人履行行政决定。
即时强制措施大多都是特别法单独规定的,行政强制执行法只须对行政即时强制的方式、条件及救济加以规定。即使强制按方式不同可以分为对人身的管束、对物的扣留、对物的处置、对住所、场所的进入等。即时强制可以根据具体情况适用行政强制执行法原则。  
(五)行政强制执行程序
首先应区分行政自行强制执行程序和法院强制执行程序。在行政强制执行程序中,行政机关及执行人员首先应当履行表明身份和预先告诫的义务,规定履行义务的期限和方法;其次,根据比例原则和间接强制优于直接强制的原则,选择不同的执行方式,然后根据每种执行方式的要求和条件予以执行;采取直接强制的,必须按照比例原则选择恰当的执行时间进行。如不得在夜间、节假日进行。义务人在行政强制中反抗的,行政机关可以采取强力,或请求公安机关协助执行,费用由提出请求的机关承担。
行政机关向法院提起诉讼由法院执行行政决定的程序应以行政行为已设定某项涉及相对人财产权的义务为前提,当相对人拒不履行交付财产的义务时,如拒不交纳执行罚、罚款、没收的财物时,可由行政机关发出预先告诫,仍不履行义务的,行政机关可直接向所在地法院提起诉讼,由法院适用特殊的简易程序审理此案对行政决定的合法性及当事人拒不履行义务的事实是否成立加以审查。然后,作出执行的裁定,如当事人仍不执行的,法院可以采取包括司法拘留、罚款在内的司法强制措施。上述措施仍不奏效的,法院可以考虑根据行政机关或检察院的起诉追究当事人拒不执行判决裁定罪的刑事责任。法院在受理行政机关因执行提起的诉讼后,可以根据情况和当事人要求采取查封、扣押变卖、拍卖及停止行政行为执行等强制措施。
(六)法律责任与救济
  行政强制执行有可能造成公民法人人身财产权利重大损害,故分清执行权限,严格行政机关与法院的责任,并为不当侵害提供有效救济是关键的一环。凡行政机关采取强制措施造成损害的,行政机关必须承担责任,受害人有权对之提起行政诉讼及国家赔偿。凡行政机关起诉至法院由法院采取强制措施的,应由法院负责,对法院作出的执行裁定或追究刑事责任的判决可以上诉,对法院采取的司法强制措施可以申请异议。对法院违法采取强制措施或执行措施造成损害的,受害人有权依法请求国家赔偿。


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