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建立相对独立的纪检监督体制

建立相对独立的纪检监督体制

 

现行纪检监督体制不适应形势发展的需要


  党的十一届三中全会以来,纪检机关在拨乱反正、平反冤假错案、加强党风廉政建设和开展反腐败斗争等方面,发挥了重要作用。与此同时,在加强自身建设,深化纪检监督体制改革方面也取得了一定的进展。首先改变了各级纪律检查委员会的产生办法,不再由同级党的委员会中产生,而与党的委员会一样,由党代表大会选举产生。接着,对纪检机关性质和任务作出了新的规定,它已不再是党委一个执行纪律的部门,而是党规党法监督的专门机关。领导体制也作了调整,从完全由同级党委领导改为受上级纪委和同级党委共同领导的体制。还改变了纪检和监察机关分头办公办法,实行合署办公,履行两种职能。又在中央和省、自治区、直辖市纪检机关建立巡视制度,由派遣单位直接领导。先后颁布和实施了一批党内监督的实体法和程序法,建立了党规党法专门机关的运行机制。这些改革,提高了纪检机关的规格和地位,也为党规党法专门机关履行职责提供了条件。但是,随着市场经济的迅速发展,经济体制改革的深入开展,特别是党风廉政建设和反腐败斗争的不断深入,纪检机关党规党法监督工作越来越不适应形势发展的需要。主要表现在:?

  难以维护党规党法统一、正确的实施。维护党的路线、方针、政策统一、正确的实施,是纪检机关的神圣职责。但是,由于地方保护主义、部门保护主义和极端个人主义者往往以党组织或领导者面貌出现,以这样或那样理由为借口,干扰案件的查处,使党规党法监督机关难以完全听命于中央,维护党的路线、方针、政策的正确贯彻执行。?

  对领导机关和领导干部监督难以真正到位。党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中规定:“党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部。”党的十五大报告中强调,要“加强对各级干部特别是领导干部的监督,防止滥用权力,严惩执法犯法、贪赃枉法”。然而,由于纪检机关层层实行双重领导体制,监督者受被监督者领导,执行的结果,恰恰是各级领导机关和领导干部被置于监督之外,以致重大违纪违法案件不断发生。?

  纪检机关和纪检干部难以认真履行职责。邓小平同志曾经要求党的“专门的机构进行铁面无私的监督检查”(《邓小平文选》第二卷,332页),但是由于纪检机关人员编制、经费开支、办公设施,以及个人升降去留、褒贬荣辱等等,均掌握在被监督的领导机关和领导干部手中,他们在履行职责时不能不考虑这个现实,经常自觉或不自觉地为单位和个人留点“后路”,不能真正进行“铁面无私的监督检查”。因为实践一再表明,“顶得住的站不住,站得住的顶不住”,即使有以身殉职的精神,也往往是不等以身殉职其职务已被以这样或那样理由免除了,他们无法克尽职责,秉公执法。?

  腐败现象特别是权力腐败现象越来越严重。腐败现象的要害和核心是权力腐败。对于这种权力异化现象,多年来我们党和政府下了很大决心,采取了一系列措施开展反腐败斗争,加强党风廉政建设,也确实取得了很大成绩。但是,权力腐败现象仍在蔓延滋长,“出生率大于死亡率”。当然,这与我国正处于由计划经济体制向市场经济体制转变,法律、法规和规章制度不健全,拜金主义、享乐主义和极端个人主义盛行,腐败现象处于高发期等因素有关,不过,监督机关对权力运行监督乏力、低效率,恐怕也是其中的一个重要原因。?

建立相对独立的纪检监督体制?

  建立具有相对独立的纪检监督体制,就是建立一个能够依据党规党法的规定,独立行使监督检查职权的运行机制。这是形势发展的需要,也是历史发展的必然。这种监督体制具有如下特点:?

  具有真正独立地位。这里所说的地位,实质是个权力问题,是个权威问题。以权力制约权力,是监督机关最重要的一条原则。只有赋予纪检机关与其职责相适应的权力,它才能充分发挥制衡作用。纪检机关是党规党法监督的专门机关,它负有监督同级党委及其成员的职责,因此,纪检机关与同级党委之间应当是既非隶属关系,也无从属关系,地位平等,平行职权,各自独立履行党章所规定的职责。?

  依法独立行使职权。法制化原则,是监督机关一条重要原则。监督检查权,是党的基本权力之一,也是一项专有权力。这项权力,除由党的权力机关——党代表大会直接行使外,还依照党规党法的规定,授予党的专门监督机关——纪检机关行使,其他党组织、国家行政机关和人民群众团体都无权行使这项权力。纪检机关是党规党法的执行机关,不折不扣维护党规党法的贯彻执行,是它的神圣职责,也是它的最高行为准则。纪检机关监督检查权的行使,只服从党规党法,不受其他组织、机关、团体和个人的干涉,其目的是排除干扰,不折不扣地贯彻执行党的路线、方针、政策。纪检机关在行使监督检查权过程中,其自身也必须严格遵守党规党法,按照纪检机关组织条例所规定的职权、规格和程序履行职责,不能任意行事。?

  实行以纵向领导为主的领导体制。异体制约原则,是监督机关又一重要原则。监督主体与监督客体不能共存于一个组织单元之中,要有超然独立的地位。这既是监督机关履行监督职责的根本组织保障,又是实现公正执纪执法的前提。实行以纵向领导为主的体制,就是实行以上级纪委领导为主、以地方党的权力机关——党代表大会领导为辅的体制。纵向领导为主的体制,不仅体现在监督检查业务工作领导上,而且还应体现在干部任免、人员编制和经费管理上。对于纪委书记和副书记等主要领导干部的任免和调动,必须由上级纪委同地方党的权力机关协商后作出决定,常委等干部任免由地方党的权力机关管理;纪检机关人头经费由地方财政开支,业务经费和装备经费由上级纪检系统划拨,从而使纪检机关在人、财、物上相对独立,不存在依附关系。?

  接受党的权力机关领导和监督。相互制衡原则,是监督机关另一条重要原则。制约是全方位的,监督机关也不例外,它也需要有纠错防偏的机制。这种机制,表现在党员和群众的监督上,有关部门的相互制约上,但更多地体现在党的权力机关的领导和监督上。领导、监督,就其基本意义上讲是指授权者的领导、监督,即权力的委托者对受托者的领导、监督。纪检机关党规党法的监督检查权,是党的权力机关——党代表大会授予的,纪检机关不仅向党代表大会负责并报告工作,而且还应当接受它的领导与监督。这就需要深化党的组织制度的改革,改变权力过分集中的现象,实行决策权、执行权、监督权适当分离。应强化党的权力机关——党代表大会的监督职能,加大处置权,加强制裁权,强化对党的委员会和纪律检查委员会的监督。每届党代表大会的代表,应当由一任制改为常任制,每年召开一次会议,听取并审查党的委员会和纪律检查委员会工作报告,并作出有关决议。


建立相对独立纪检监督体制的操作原则?


  之一是,超越现行党章规定的不能改。在党章未修改的情况下,不能在全局上改变现行组织制度,这是起码的组织原则,是完全正确的,但不等于不能在局部上进行这方面改革。而且,所谓改革就是要冲破现有的规定,改掉现行制度中的某些缺陷和弊端。建立新的监督体制和运行模式,不可能在原有的框框内进行,否则,就谈不上改革。当年,宪法规定土地一律归国家和集体所有,不准转让。可是,深圳经济特区在改革开放的实践中感到,土地使用权和所有权应当分开,可以转让土地使用权,并且率先进行了改革。实践表明,这个改革是成功的,宪法作了修改,汲取了深圳土地使用权改革的经验。这个事例生动表明,改革就要敢于破旧立新,不能怕担风险。实际上,十五大报告中已经给了纪检监督体制以“大政策”,我们要认真学习邓小平理论,深刻理解邓小平同志提出的“不改革政治体制,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现”(《邓小平文选》第三卷,176页)的论断,发挥敢闯精神,积极推进纪检监督体制改革。?

  之二是,党的领导实现形式不能变。这是把加强党的领导等同于一切权力集中于党委,等同于“党包揽一切”的观点。邓小平同志早就指出:“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板”,“少数有权的人员负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”。(《邓小平文选》第二卷,329页)因此,他主张“权力不宜过分集中”,坚决进行政治体制改革。实行纪检监督体制改革,就是调整党的权力配置,使监督权同执行权、决策权适当分离,强化监督功能,改变权力过分集中的现象。这种改革,并非削弱或取消党的领导,而是对党的权力配置和党的权力结构进行适当调整,对党的领导实现形式作某些改变,使之更适合客观形势发展的需要,从而改善和加强党的领导。我们要从不符合客观实际的陈旧观念的束缚中解放出来,积极推动纪检监督体制改革。?

  之三是,要有领导有步骤有秩序地进行纪检监督体制改革。纪检监督体制改革不是一件孤立的事情,它与党的组织制度改革和领导体制改革紧密相联,与整个政治体制改革密切相关,与经济发展和社会环境稳定有着密切的关系。因此,我们必须从实际出发,把纪检监督体制改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来,在社会政治稳定中推进改革,在改革、发展中实现政治稳定。纪检监督体制改革的试点和推广工作,一定要取得上级纪委和地方党委的领导与支持,纳入其议事日程,成为整个政治体制改革的重要组成部分,有领导有步骤有秩序地进行。?



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