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专家呼吁改革我国“政府投资工程”管理模式


      政府投资工程有特殊性,当行“严管”
  目前我国每年的全社会固定资产投资为三万亿元,近年来随着实施积极的财政政策、扩大内需等政策措施,政府投资数额急剧增长,每年“政府投资工程”占到约10%,达3500亿元左右。  全国管理科学与工程类教学指导委员会委员、天津理工学院经济与管理学院院长尹贻林教授向记者介绍说,从经济学理论、发达国家和地区经验和我国发展历程看,政府投资项目大多数集中在为社会发展服务、非盈利性的公益性项目上,超大型政府投资项目比一般项目投资大、风险大、影响面大。为了搞好国家的基础建设,发展中国家政府投资项目的比例大于发达国家,它在国家建设及人们社会生活中的重要作用无庸置疑。
  经对美国、英国、德国、日本及我国香港、台湾地区政府投资工程管理方式的研究,它们对工程项目的管理一般都分为“政府工程”和“私人工程”两大类。对私人投资的工程项目,一般不加干预,政府主要是进行规划、环保、消防等方面的控制,只要不违法,一般不加干预。政府管理的重点是政府投资的工程项目。政府工程一般又分为经营性投资项目和非经营性投资项目。对于经营性项目(主要包括大型的基础设施和公共工程),由于在营运后有盈利保证,一般都完全按私人工程的方式操作。而对于非经营性投资项目,一般采用政府直接管理的方式。
       业主模糊,隐忧常生
  尹贻林教授等人近日参予完成有关“政府投资工程管理方式改革”课题组工作时,通过大量国内外对比研究、多省市实地走访调研以及实证和理论分析,他们发现,我国现行的政府投资工程管理体制存在不少弊端,很不适应当今我国项目投资主体多元化的新变化。
  据了解,目前我国工程项目投资主体大致分为七大类,即中央政府直接投资的建设项目、各级地方政府投资的、国外贷款或赠款投资的、国内企事业单位投资的、“三资”企业投资的、私人投资的、不同投资主体联合投资的。一般来说,前三类为政府投资工程,后四类为非政府投资工程。目前,我国对不同投资主体的工程项目管理仍套用同一模式,没有实行分类管理。其结果是,一方面对政府投资项目管理不够严格、规范,失之过宽;另一方面对非政府投资项目又管得过宽、过细,行政干预多。
  他们经调研后分析,目前我国政府投资项目管理体制总的特点是“各自为政,多头管理”,“各负其责”又“不知谁最后负责”。
  尹教授介绍说,对“经营性”政府投资工程,随着近年改革的深化,1996年开始计委要求在全国实施“建设项目法人责任制”,已取得较好效果;但对于大量“非经营性”政府投资工程,目前全国各省市采用的两种主要管理模式都存在较大缺陷。第一种方式是“一次性业主”,即从政府有关部门抽调人员组成“一次性临时工程建设管理机构”进行管理,第二种方式是“建、管、用合一”,由各个行政部门(如教育、文化、卫生、体育)或者一些工程项目较多的单位的基建处等常设管理机构管理。
  他指出,“一次性业主”管理方式主要存在三大隐忧:
  一是存在安全、质量问题。政府投资工程多是关系国计民生的重点工程,工程建设管理具有很强的专业性,而临时组建的一些项目班子往往是“外行业主”,人员参差不齐,有的甚至缺乏起码的工程建设知识,一些班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任,在实践中一些违反工程建设基本规律和客观科学规律的问题时有发生;
  二是一个项目一个管理班子,对众多分散的业主难以实施有效监管,容易造成腐败,易导致重大工程质量事故的发生;工程建成后,项目管理班子即行解散,又导致业主的各项责任难以真正落实。工程建设中的经验和教训也难以总结和积累,只有“一次教训”,没有“二次经验”。当前在一些单位,已将管政府投资工程建设视作“肥差”,甚至有人在临退休前希望组织照顾的要求即是让他“管管工程”。
  三是机构重复设置,浪费现象严重。大量政府投资工程由使用单位组建项目管理班子,搞“大而全、小而全”,浪费了大量的人力、物力、财力。据深圳市2001年的初步调查,市民中心、会展中心、少年宫、图书馆、音乐厅、电视中心、游泳馆等项目的筹建班子,多则30人,少则5人,另有许多社会聘用人员,深圳市政府每年为政府投资工程和管理需要额外花费数千万元。项目管理班子解散后,人员又很难安置,产生的问题很多。
  对于第二类由各部门或单位常设机构进行管理的方式,虽然可以较好地体现使用者的要求,但其“分散性、自营性”,本身与适合经济发展规律的社会化、专业化的生产方式相违背。此外,建、管、用不分,使用单位充当业主,本身就有投资扩张的冲动,从而导致投资失控,“三超”(概算超估算、预算超概算、结算超预算)现象大量产生,“钓鱼工程”难以避免,一些企业还易发生挪用资金行为。
    呼唤“专业的业主” 保证政府投资“正效应”  


  经过对陕西、深圳、重庆、四川、河北、北京、天津、香港等地相关部门实地调研,综合各方意见,有关专家提出,建立新型政府投资项目管理模式已势在必行。
  专家们的初步构想是:
  严格区分政府投资工程与非政府投资工程,加强对政府投资工程的管理;将政府投资工程进一步区分为非经营性和经营性两大类实行不同管理方式,对经营性政府投资工程如道路、桥梁、隧道、水厂等基础性设施以及高科技示范项目仍然坚持实行“项目法人责任制”,而对非经营性政府投资工程如政府办公楼、监狱、学校等公益性工程,应按照投、建、管、用分离的指导思路,新建政府专门机构“建筑工务局”专司政府工程建设管理,在管理特点上突出“代建”与“集中的专业化项目管理”,并充分争借助社会中介机构的力量。
  其有关建立“建筑工务局”的设想是:仿照香港地区的做法,在中央政府和地方政府中组织建制。该机构的任务是对政府投资工程的实施全面负责,与计划主管部门和财政主管部门分工合作。
  其编制数及属性由各级政府自行决定,可以作为事业单位,也可列入公务员序列。它管理的项目局限在政府投资项目的实施阶段,即组织实施、招标发出、施工监管、计量支付、合同管理、竣工验收等工作,在一定方面取代“项目业主”的地位。各级政府建立政府投资工程专门管理机构后,相应取消相关部门中设立的基建处室。
  专家们分析说,这种管理方式业主身份明确,它在投资上对政府负责,在使用功能上对使用方负责;投资、建设、管理、使用分开的体系,可以利于监督,有力扼制腐败行为的产生;同时,它解决了外行业主、分散管理、机构重复设置的问题,体现了专业化的现代生产发展规律要求。
  据了解,目前深圳市的政府投资工程管理方式的改革已经展开。对政府投资工程管理方式实行“相对集中、区别对待”原则:对于长年有政府投资工程建设任务、且有相应建设管理能力或有特殊要求的专业部门,如规划国土、交通、水务、公安、教育等部门的政府投资工程暂由原部门继续管理,其余政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程拟定全部纳入建设行政部门集中统一管理,取消政府投资工程“一次性业主”的建设管理模式。
  新建立的“建筑工务局”作为政府授权的项目责任人,拟承担大部分非经营性政府投资项目的建设责任,代表政府行使业主职能,对建设工程质量、安全、工期和投资全面负责。目前建筑工务局正在进一步筹建完善,已接管市贸易发展局的会展中心、市工会的工人文化宫项目、大学城项目,三个项目总计划投资额约44亿。
  尹贻林说,新建“建筑工务局”这种政府投资工程新型管理模式不仅具有明显的优点,而且对于作好我国今后将加入的WTO《政府采购协议》应对工作,也有重要意义。但是,由于这项改革变动较大,涉及部门利益的调整,国家可以先行试点,以点带面,少走弯路。此外,建立新机构的时候,要特别注意研究建立有效激励机制,强化对新管理机构的内、外部监督,防止建筑工程权力集中容易产生的新的腐败。


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